Podcast o Administracja publiczna i państwowa w Czechach

Přepis

Matěj: Wyobraźcie sobie studenta, na przykład Piotra. Piotr chce zbudować małą szopę na narzędzia w ogrodzie u rodziców. Idzie do urzędu gminy, gdzie mówią mu, że oni się tym nie zajmują, niech spróbuje w urzędzie budowlanym. Ten z kolei odsyła go po opinię do urzędu ochrony środowiska. Piotr jest zdezorientowany, sfrustrowany i nie wie, kto za co tak naprawdę odpowiada. Dlaczego to jest takie skomplikowane?

Lucie: Frustracja Piotra jest całkowicie zrozumiała. I właśnie ten chaos jest powodem, dla którego musimy zrozumieć różnicę między dwoma podstawowymi filarami naszej administracji publicznej. Witajcie, słuchacie Studyfi Podcast.

Matěj: Dobrze, więc z jednej strony mamy urząd gminy, gdzie chodzimy głosować na wójta/burmistrza, a z drugiej strony, na przykład, urząd skarbowy. Jaka jest w tym główna różnica?

Lucie: Świetne pytanie. To jest absolutnie kluczowe. Ten urząd gminy, to jest samorząd. Reprezentuje interesy lokalnych mieszkańców, dba o chodniki, szkoły, lokalne opłaty. To jest przejaw demokracji w małej skali.

Matěj: A urząd skarbowy?

Lucie: To jest administracja rządowa. To jest przedłużenie ręki państwa, które wykonuje jego wolę. Nie działa w interesie gminy, ale w interesie całej Rzeczypospolitej Polskiej. I jest finansowana wyłącznie z budżetu państwa.

Matěj: Czyli kiedy załatwiam coś w urzędzie skarbowym, to tak naprawdę mam do czynienia bezpośrednio z państwem, które chce swoje podatki?

Lucie: Dokładnie tak. I chce je według tych samych zasad zarówno w Aši, jak i w Jablunkovie. Administracja rządowa musi być jednolita na całym terytorium.

Matěj: Dobrze, to ma sens. Ale dlaczego wydaje się taka... no, biurokratyczna i surowa? Czy to tylko wrażenie?

Lucie: To nie tylko wrażenie, ma to swoje powody i opiera się na kilku kluczowych zasadach. Wyobraź sobie armię. Tam też musi być jasne, kto dowodzi, a kto słucha. I administracja rządowa działa podobnie.

Matěj: Czyli panuje tam ścisła hierarchia?

Lucie: Dokładnie. Niższy urząd jest zawsze podporządkowany wyższemu, a ten z kolei ministerstwu. A z tego wynika związanie poleceniami. Urzędnik kieruje się nie tylko ustawą, ale także wewnętrznymi wytycznymi i metodykami.

Matěj: Aha, czyli jeśli ministerstwo wyda polecenie, jak interpretować jakąś ustawę, to wszyscy urzędnicy w kraju muszą się do tego stosować?

Lucie: Bezwarunkowo. Drugą zasadą jest tak zwana zasada monokratyczna. Podczas gdy w samorządzie, na przykład w radzie gminy, decyzje podejmuje kolektyw poprzez głosowanie, w administracji rządowej decyduje jeden konkretny kierownik.

Matěj: Jak minister czy dyrektor urzędu? Czyli nikt nie może się schować za stwierdzeniem, że „zagłosowaliśmy za tym”?

Lucie: Dokładnie! Jedna osoba, jedna odpowiedzialność. To gwarantuje szybkość i jednoznaczność. A trzecia, być może najważniejsza cecha, to apolityczność.

Matěj: Zaraz, jak administracja zarządzana przez polityków może być apolityczna? To brzmi jak sprzeczność.

Lucie: Brzmi, ale jest to kluczowe dla stabilności państwa. Rządy przychodzą i odchodzą wraz z wyborami. Gdyby z każdym nowym ministrem odchodził cały aparat ministerstwa, państwo by się załamało. Straciłoby całą wiedzę fachową i pamięć instytucjonalną.

Matěj: Rozumiem. Czyli urzędnicy służą państwu jako takiemu, a nie akurat tej partii, która jest u władzy.

Lucie: Dokładnie tak. Gwarantują ciągłość. Politycy wyznaczają kierunek, ale urzędnicy faktycznie sterują tym statkiem i utrzymują go w ruchu.

Matěj: No dobrze, przejdźmy na szczyt tej piramidy. Kto tym wszystkim dowodzi? Rząd?

Lucie: Tak, i tutaj jest taki mały paradoks. Na czele tej ściśle monokratycznej i hierarchicznej administracji stoi organ kolegialny – rząd. Ministrowie decydują kolegialnie, poprzez głosowanie.

Matěj: A jak rząd zarządza tymi tysiącami urzędników pod sobą?

Lucie: Głównym narzędziem są uchwały rządu. To co prawda nie jest ustawa, więc nie wiąże ciebie ani mnie, ale dla ministra i całego jego urzędu jest to absolutnie wiążące polecenie.

Matěj: A gdzie jest napisane, które ministerstwo ma czym się zajmować? Żeby na przykład Ministerstwo Rolnictwa nie wtrącało się do polityki zagranicznej.

Lucie: Od tego mamy taką „biblię” urzędnika. Jest to Ustawa numer 2 z 1969 roku, tak zwana ustawa kompetencyjna. Ona absolutnie precyzyjnie wymienia wszystkie ministerstwa i mówi, za jaką agendę odpowiadają.

Matěj: Czyli kiedy rozpatrywane są dotacje na renowację zabytków, ta ustawa powie, czy to jest sprawa Ministerstwa Kultury, czy rozwoju regionalnego?

Lucie: Dokładnie tak. Zapobiega chaosowi i sporom kompetencyjnym. A wewnątrz ministerstw też jest to ciekawie podzielone.

Matěj: Co masz na myśli?

Lucie: Masz tam kierownictwo polityczne – ministra i jego politycznych wiceministrów, którzy przychodzą i odchodzą wraz z wyborami. A potem jest ten fachowy aparat urzędników, który jest stały. Ten jest chroniony i personalnie zarządzany przez tak zwanego sekretarza stanu.

Matěj: Dobrze, ale administracja rządowa nie siedzi tylko w Warszawie w ministerstwach. Jak dotrze do tego Piotra z jego szopą na narzędzia?

Lucie: Wykorzystuje do tego dwa główne modele. Pierwszy to bezpośrednie wykonywanie zadań, czyli dekoncentracja. Państwo po prostu buduje swoje własne oddziały w całym kraju, które są bezpośrednio podporządkowane centrum.

Matěj: Jak na przykład urzędy skarbowe czy urzędy pracy?

Lucie: Dokładnie. Pobór podatków czy wypłacanie świadczeń nie może podlegać żadnym lokalnym wpływom. Musi być zarządzane bezpośrednio przez państwo. Drugi model jest jednak znacznie częstszy i ciekawszy.

Matěj: Opowiadaj, jestem ciekaw.

Lucie: To jest tak zwana kompetencja zlecona. Państwo do wykonywania niektórych swoich zadań właściwie „wynajmuje” gminy i powiaty. Mówi im: „Słuchajcie, macie budynki, macie ludzi, więc będziecie dla nas wydawać dowody osobiste, prawa jazdy i prowadzić rejestr stanu cywilnego.”

Matěj: Czyli urzędnik przy okienku urzędu miasta, który wydaje mi dowód osobisty, jest co prawda pracownikiem miasta, ale w tym momencie działa w imieniu państwa?

Lucie: Dokładnie w to trafiłeś! To nazywa się model połączony administracji publicznej. Dlatego dla ludzi bywa to mylące. Jeden budynek, jedne drzwi, ale załatwia się tam zarówno sprawy samorządowe, jak i administracji rządowej.

Matěj: A co jeśli dwa urzędy kłócą się o to, kto ma czym się zajmować? Na przykład, gdy jeden mówi „to nasza praca”, a drugi też. Albo jeszcze gorzej, gdy obaj mówią „my tego nie robimy”.

Lucie: To są właśnie te spory kompetencyjne. A żeby obywatel nie utknął w tym jak w jakiejś powieści Kafki, mamy tu zabezpieczenie. Te spory ostatecznie rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Matěj: Mówimy o urzędach i ustawach, ale ostatecznie to wszystko robią ludzie. Urzędnicy. Jak to z nimi jest? Czy minister może ich wszystkich zwolnić po wyborach?

Lucie: Dziś już na szczęście nie. Chociaż tak długo to funkcjonowało. Konstytucja co prawda od 1993 roku przewidywała ustawę o służbie cywilnej, ale politycy długo się jej sprzeciwiali. Właśnie po to, żeby mogli przeprowadzać te personalne „czystki”.

Matěj: A co to zmieniło?

Lucie: Duża presja ze strony Unii Europejskiej. Powiedziała, że jeśli chcemy korzystać z dotacji europejskich, musimy mieć profesjonalną i stabilną administrację rządową. Rezultatem jest Ustawa o służbie cywilnej z 2014 roku.

Matěj: Co ta ustawa w praktyce oznacza dla urzędnika?

Lucie: Oznacza to, że jego stosunek z państwem nie jest klasyczną umową o pracę. To jest stosunek publicznoprawny, powstaje na mocy decyzji. Daje mu to ogromną stabilność, bardzo trudno go zwolnić. To chroni go przed naciskami politycznymi.

Matěj: Ale co jeśli coś przeskrobie? Czy jest nietykalny?

Lucie: Wcale nie! Wręcz przeciwnie. Podlega tak zwanej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Nie zajmuje się tym szef w biurze, ale niezależna komisja dyscyplinarna. Ona może nałożyć różne kary – od pisemnej nagany, przez obniżenie wynagrodzenia, aż po najwyższą: zwolnienie ze służby.

Matěj: Czyli ta stabilność jest okupiona bardziej rygorystycznymi zasadami i odpowiedzialnością.

Lucie: Dokładnie. Celem jest posiadanie ekspertów, którzy są lojalni wobec państwa i porządku prawnego, a nie wobec chwilowej władzy politycznej.

Matěj: Jakie są największe wyzwania dla administracji rządowej dziś? Ciągle mówi się o cyfryzacji…

Lucie: Cyfryzacja to ogromny temat. Ale są też inne rzeczy. Na przykład sygnalizowanie nieprawidłowości (whistleblowing) – czyli ochrona urzędników, którzy zgłoszą korupcję lub inne nieuczciwe praktyki w swoim miejscu pracy. Nowa ustawa gwarantuje im, że za to nie mogą być w żaden sposób ukarani.

Matěj: To jest ważne. A co z ludźmi? Czy młodzi zgłaszają się do administracji rządowej?

Lucie: To jest pewien problem. Początkowe wynagrodzenia tabelaryczne często nie mogą konkurować z sektorem prywatnym, zwłaszcza w IT czy prawie. Z drugiej strony państwo oferuje korzyści takie jak stabilność, jasno określony czas pracy i ogromny wpływ społeczny.

Matěj: Prawda, decyzja jednego urzędnika w ministerstwie może wpłynąć na życie milionów ludzi.

Lucie: Dokładnie. Podsumujmy to na koniec w pięciu kluczowych punktach, które każdy powinien zapamiętać.

Matěj: Dawaj!

Lucie: Po pierwsze, administracja rządowa jest ściśle hierarchiczna i monokratyczna, w przeciwieństwie do samorządu. Po drugie, ustawa kompetencyjna to mapa, która zapobiega chaosowi. Po trzecie, stosunek służbowy to stosunek publicznoprawny, a nie umowa. Po czwarte, w urzędach panuje dualizm personalny – nie każdy pracownik jest urzędnikiem chronionym ustawą o służbie cywilnej. I po piąte, wszystko opiera się na fachowości, bezstronności i stabilności.

Matěj: Idealne podsumowanie. Lucie, bardzo dziękuję, że tak świetnie wyjaśniłaś nam ten na pierwszy rzut oka skomplikowany świat administracji rządowej.

Lucie: Cała przyjemność po mojej stronie. Kluczem jest zrozumienie tych podstawowych zasad, a potem wszystko samo się układa.

Matěj: Dzięki za to podsumowanie. Kiedy mówimy o urzędnikach państwowych, zawsze wyobrażam sobie jakieś biuro w ministerstwie. Ale czy każdy, kto tam pracuje, jest automatycznie „pracownikiem służby cywilnej” w stosunku służbowym?

Lucie: Świetne pytanie! A odpowiedź brzmi: nie. Wręcz przeciwnie. Musimy sobie wyobrazić, że w każdym urzędzie istnieją dwa równoległe światy.

Matěj: Dwa światy? To brzmi jak science fiction.

Lucie: Dokładnie tak. W jednym świecie są pracownicy zatrudnieni na podstawie klasycznego kodeksu pracy. To jest na przykład kierowca ministra, technik IT czy pani sprzątająca. Mają normalną umowę o pracę.

Matěj: A ten drugi świat?

Lucie: To jest świat według Ustawy o służbie cywilnej. Tam należą tylko ci, którzy faktycznie wykonują administrację rządową. Piszą ustawy, decydują o prawach ludzi z tą słynną okrągłą pieczęcią, albo chodzą na kontrole.

Matěj: Rozumiem. Czyli ten specjalista IT, który w ministerstwie naprawia mi komputer, nie jest urzędnikiem w pełnym tego słowa znaczeniu.

Lucie: Dokładnie tak. A kluczowa różnica polega też na tym, jak ten stosunek powstaje. Do służby nie jesteś przyjmowany na podstawie umowy, gdzie obie strony są sobie równe. Państwo przyjmuje cię jednostronną decyzją.

Matěj: To brzmi dość surowo. Zakładam, że nie każdy się tam dostanie.

Lucie: Dokładnie. Państwo starannie pilnuje liczby swoich urzędników. Co roku rząd zatwierdza tak zwaną systematyzację. To jest w zasadzie lista wszystkich dozwolonych stanowisk i pieniędzy na wynagrodzenia. Urząd nie może sobie tak po prostu powiedzieć: „Przyjmiemy pięć osób.” Musi mieć na to zatwierdzone stanowisko tabelaryczne.

Matěj: A co musi spełniać kandydat?

Lucie: Warunki są surowe. Musisz być obywatelem RP lub UE, mieć ukończone 18 lat, mieć niekaralność, być zdrowym i posiadać wymagane wykształcenie. A potem czeka cię postępowanie kwalifikacyjne przed komisją.

Matěj: Czyli żadnych znajomości? To znaczy, teoretycznie.

Lucie: Teoretycznie system opiera się na fachowości. Po przyjęciu dodatkowo zdajesz egzamin urzędniczy i składasz ślubowanie służbowe. Jeśli odmówisz złożenia ślubowania, całe przyjęcie jest nieważne.

Matěj: Ślubowanie wierności państwu. Wow. A czego się od takiego urzędnika potem oczekuje? Jakie są te główne obowiązki?

Lucie: Absolutna bezstronność i lojalność. Musisz chronić interes publiczny i przestrzegać ustaw. I niezwykle ważny jest obowiązek zachowania tajemnicy, który obowiązuje nawet po odejściu ze służby. Urzędnicy pracują z najbardziej wrażliwymi danymi o nas wszystkich.

Matěj: To ma sens. A co na przykład z konfliktem interesów? Czy dyrektor urzędu budowlanego może wieczorami dorabiać w swojej własnej firmie budowlanej?

Lucie: To jest absolutnie wzorcowy przykład tego, co jest zabronione. Urzędnik nie może prowadzić działalności gospodarczej ani zasiadać w organach firm. Na jakąkolwiek inną działalność zarobkową, poza na przykład pisaniem książek czy nauczaniem, potrzebuje pisemnej zgody szefa.

Matěj: A teraz jedno podchwytliwe pytanie. Co jeśli szef – albo nawet minister – nakaże ci zrobić coś niezgodnego z prawem?

Lucie: Ustawa o służbie cywilnej o tym pamięta. Jeśli uważasz, że polecenie jest sprzeczne z ustawą, musisz to pisemnie zgłosić szefowi. Jeśli on nalega, musi ci to polecenie również dać na piśmie. W ten sposób bierze na siebie całą odpowiedzialność.

Matěj: Czyli istnieje papierowy ślad. Sprytne.

Lucie: Tak. Ale uwaga, jest tu jeden absolutny wyjątek. Nigdy nie wolno ci wykonać polecenia, którym popełniłbyś przestępstwo. Tam już żadne pisemne polecenie cię nie usprawiedliwi.

Matěj: To jest ważne zabezpieczenie. A na koniec... jak to jest z pieniędzmi? Czy to prawda, że wynagrodzenia urzędników państwowych są niskie i niezmienne?

Lucie: Podstawą są tabele płac – według złożoności pracy i długości stażu. Ale system ma też elastyczną część. To jest tak zwany dodatek specjalny, którym przełożony może nagrodzić świetne wyniki. A ten może być naprawdę znaczący.

Matěj: Czyli nowoczesne wynagradzanie... a to prowadzi mnie do ostatniego tematu. Cyfryzacja. Co to jest ten słynny e-Government?

Lucie: Dokładnie tak. To jest ogromna zmiana. Podstawą jest ustawa o prawie do usług cyfrowych. I ma jedno piękne hasło: „Krążyć mają dane, a nie obywatel.”

Matěj: To brzmi jak sen. Czyli już żadnego biegania po urzędach z dziesięcioma różnymi papierami?

Lucie: W idealnym przypadku nie. Urzędnik nie może już od ciebie żądać danych, które państwo może znaleźć samo w swoich bazach danych, na przykład w tak zwanych Rejestrach Podstawowych.

Matěj: A co to oznacza dla samych urzędników? To musi być dość wymagające pod względem nowych umiejętności.

Lucie: Zdecydowanie. Stawia to ogromne wymagania ich cyfrowej alfabetyzacji. I oczywiście także na cyberbezpieczeństwo. Wyobraź sobie, co by się stało, gdyby te dane wyciekły.

Matěj: Wolę sobie tego nawet nie wyobrażać. Lucie, bardzo dziękuję. Dziś omówiliśmy wszystko, od obowiązków urzędników po cyfrową przyszłość administracji rządowej.

Lucie: Ja dziękuję za zaproszenie. I pamiętajcie, administracja rządowa jest znacznie bardziej dynamiczna, niż się na pierwszy rzut oka wydaje.

Matěj: Dokładnie tak. Więc do usłyszenia następnym razem w Studyfi Podcast. Do usłyszenia!