El Derecho Ambiental y Áreas Protegidas en Chile es un campo complejo y en constante evolución. Este artículo ofrece un análisis profundo de la normativa, la jurisprudencia judicial y administrativa, y los desafíos que enfrenta la protección de la biodiversidad en el país, especialmente en los parques nacionales. Comprender este marco es crucial para estudiantes y cualquier persona interesada en la conservación y el desarrollo sostenible en Chile.
Un Análisis del Derecho Ambiental en Áreas Protegidas de Chile
La pregunta sobre el tipo de protección que conlleva la declaración de un área como “parque nacional” en Chile ha generado un debate significativo. La falta de claridad normativa ha llevado a decisiones dispares, haciendo vital establecer qué actividades están permitidas y cuáles no. Esto es especialmente relevante al planificar actividades económicas, como la solicitud de derechos de aprovechamiento de aguas.
La Corporación Nacional Forestal (CONAF), organismo a cargo de la administración de los parques nacionales, los define como “áreas extensas con ambientes únicos o representativos de la diversidad biológica natural del país, no alteradas significativamente por la acción humana”. Sus objetivos son la preservación de ambientes naturales, rasgos culturales y procesos evolutivos, permitiendo actividades de educación, investigación y recreación en la medida que sean compatibles.
Fuentes Jurídicas Clave para las Áreas Protegidas en Chile
Para entender el panorama legal, es fundamental revisar las siguientes normativas invocadas en la jurisprudencia:
- Artículos 1º y 3º de la Convención de Washington: Este instrumento internacional define los parques nacionales como “regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional”. Su artículo 3º prohíbe explícitamente la explotación comercial de las riquezas en los parques nacionales. La discusión radica en su autoejecutabilidad y el significado de "riquezas", especialmente en relación con los derechos de aprovechamiento de aguas.
- Artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300 (Ley de Bases Generales del Medio Ambiente): Esta disposición establece que la ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales y otras áreas protegidas deben someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) “en los casos en que la legislación respectiva lo permita”. Existen interpretaciones diversas sobre si esta frase habilita el desarrollo de actividades económicas con evaluación ambiental, o si solo se refiere a actividades lícitas de investigación, educación o recreación según la Convención de Washington.
- Artículo 15 del Decreto Ley Nº 1.939 de 1977: Esta norma restringe los destinatarios de concesiones en parques nacionales a organismos del Estado o personas jurídicas sin fines de lucro, con fines de conservación y protección del medio ambiente.
- Artículos 5º, 11 y 12 de la Ley Nº 18.362 (SNASPE): Esta ley, que crea el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, nunca ha entrado en plena vigencia. Define los parques nacionales y otorga a CONAF la potestad de administración, permitiendo actos y contratos para investigación, obras, servicios de recreación o educación, siempre que no contravengan la definición ni los objetivos de las áreas protegidas.
- Artículo 17 Nº 2 del Código de Minería: Establece una prohibición general para ejecutar labores mineras en parques, reservas o monumentos nacionales, la cual puede ser levantada con un permiso del Intendente regional, determinando la compatibilidad con el interés público. Sin embargo, su compatibilidad con el Convenio de Washington es controvertida.
Jurisprudencia Judicial y su Impacto en Parques Nacionales
La jurisprudencia ha mostrado una evolución en la interpretación de estas normativas:
- Parque Nacional del Lauca (1985): La Corte Suprema, aplicando directamente la Convención de Washington, rechazó la extracción de aguas del Lago Chungará para fines agrícolas e hidroeléctricos, señalando que las riquezas de los parques nacionales no pueden explotarse comercialmente, incluso si esto genera ingresos fiscales. Concluyó que los actos de autoridad tendientes a la extracción de agua eran ilegales y debían ser materia de ley.
- Parque Nacional Puyehue (2008): La Corte Suprema confirmó la aprobación de un proyecto de mini centrales hidroeléctricas dentro del parque. Invocando el artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300, sostuvo que es posible realizar proyectos en parques nacionales si se someten a una rigurosa evaluación ambiental y son compatibles con los objetivos de preservación. Este fallo fue emblemático, marcando una tendencia favorable al desarrollo productivo bajo ciertas condiciones.
- Reserva Nacional Las Vicuñas (2008): La Corte Suprema, refiriéndose a una reserva nacional, confirmó la aprobación de un proyecto de exploración minera. Diferenció entre reservas nacionales (donde la actividad minera podría ser permitida con autorización del Intendente según el Código de Minería) y parques nacionales (donde la prohibición de actividades comerciales sería más estricta). Se argumentó que los convenios internacionales sobre protección requerían desarrollo legislativo interno y no eran autoejecutables en este caso.
- Parque Nacional Laguna San Rafael (2012): En el contexto del Proyecto HidroAysén, la Corte Suprema nuevamente se refirió a la ejecución de actividades en parques nacionales. Sostuvo que el artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300 habilita actividades lícitas cuyos impactos sean evaluados en el SEIA. Desechó la alegación de uso comercial de recursos naturales al determinar que en las 18 hectáreas afectadas no había especies protegidas ni valores relevantes de flora, fauna o paisajísticos, permitiendo concluir que no había utilización comercial de recursos del parque en esa área.
- Parques Nacionales de la Región de Los Lagos (2012): En un giro inesperado, la Corte Suprema desechó recursos de casación, ratificando la improcedencia de conceder derechos de aprovechamiento de aguas para fines hidroeléctricos (comerciales) dentro de parques nacionales. Este fallo avaló la aplicación directa de la Convención de Washington y la prohibición explícita de actividades comerciales, modificando la tendencia de pronunciamientos anteriores y reforzando la sentencia de 1985. Este fue un cambio de gran envergadura con consecuencias irreversibles para los solicitantes.
Jurisprudencia Administrativa de la Contraloría General de la República (CGR)
La CGR también ha abordado la ejecución de actividades en áreas protegidas, aunque sin una claridad uniforme:
- Dictamen Nº 56.465 (2008): Emitido por la solicitud de invalidación de la autorización para la Central Hidroeléctrica Chacayes en una reserva nacional. Concluyó que la utilización eficiente de recursos hídricos para generación eléctrica era una actividad lícita y compatible con el objeto de la reserva, siempre que se protegiera la flora y fauna. Destacó la distinción: en reservas se permite el uso bajo vigilancia, mientras que en parques nacionales se prohíbe la explotación comercial. Esto, contrario sensu, apoyaría la prohibición en parques nacionales.
- Dictamen Nº 35.989 (2009): La Contraloría afirmó que la mera presencia de aguas en parques nacionales no impide el otorgamiento de derechos de aprovechamiento, sin fundamentar esta afirmación.
- Dictamen Nº 29.966 (2010): En respuesta a la Cámara de Diputados, la CGR sostuvo que la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas superficiales no está taxativamente incluida en el artículo 10 de la Ley Nº 19.300. Por lo tanto, no es exigible una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) previa para su constitución. Esto desvirtuó la práctica de organismos sectoriales que exigían la RCA.
- Dictamen Nº 7.932 (2011): Reiteró el criterio anterior, señalando que para la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas superficiales en zonas del SNASPE, no resulta exigible una RCA favorable previa.
Relación entre DGA y CONAF
La relación entre la Dirección General de Aguas (DGA) y CONAF no ha sido armónica. El Código de Aguas no se refiere a situaciones especiales en parques nacionales, dejando el procedimiento de constitución de derechos a la discrecionalidad administrativa. El Manual de Normas y Procedimientos de la DGA distingue situaciones, pero no contempla la denegación de solicitudes por el simple hecho de estar en un parque nacional, lo cual choca con los recientes fallos de la Corte Suprema.
Además, la DGA no está obligada legalmente a consultar a CONAF en estos trámites, lo que limita a CONAF a ejercer el derecho de oposición como cualquier tercero. Esto contrasta con el rol de CONAF en la administración de parques nacionales y la importancia de su opinión para la autoridad sectorial. Un convenio sectorial de 1997 para abordar solicitudes en SNASPE no fue aprobado por la Contraloría y, por tanto, nunca tuvo aplicación práctica.
Proyecto de Ley del Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas
Actualmente, se tramita un proyecto de ley que busca crear el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas y transformar CONAF en un servicio público descentralizado. Este proyecto define nuevas categorías de protección y, en su artículo 16, a los parques nacionales como “áreas extensas con diversidad biológica natural del país… de especial interés educativo, científico, recreativo o turístico”.
Aunque incorpora fines turísticos, el proyecto no prohíbe explícitamente otras actividades comerciales, lo que podría generar conflictos futuros. Además, la modificación propuesta para el artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300 no resuelve la discusión doctrinaria existente. La categorización de parques nacionales ya existentes y la elaboración de instrumentos de gestión son desafíos que este proyecto deberá abordar de manera integral y expedita para evitar la persistencia de vacíos y la duplicidad de criterios.
Conclusiones sobre el Derecho Ambiental Chileno y Áreas Protegidas
El Código de Aguas, con escasas restricciones expresas para áreas protegidas, contrasta con la serie de normas y la jurisprudencia que han generado gran incertidumbre. La más reciente jurisprudencia de la Corte Suprema representa un cambio de enfoque significativo, prohibiendo actividades comerciales como la hidroelectricidad en parques nacionales, alineándose con la Convención de Washington. Este giro ha puesto en evidencia la necesidad urgente de una normativa clara y una política pública definida que determine la procedencia o improcedencia de actividades comerciales en parques nacionales, establezca mecanismos de afectación y desafectación, y defina un único organismo para su administración, fiscalización y sanción.
La falta de claridad normativa ha debilitado la credibilidad del marco legal chileno y el compromiso con la conservación del patrimonio ambiental. Es esencial una regulación orgánica y detallada para asegurar una gestión coherente y efectiva de las áreas protegidas.
Preguntas Frecuentes (FAQ) sobre Derecho Ambiental y Áreas Protegidas en Chile
¿Qué normativas internacionales son relevantes para los parques nacionales en Chile?
La Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América (Convención de Washington) es fundamental. Su artículo 3º prohíbe la explotación comercial de las riquezas en los parques nacionales. Otras convenciones como la de Ramsar y el Convenio sobre Diversidad Biológica también son invocadas.
¿Es posible realizar actividades económicas en parques nacionales chilenos?
La jurisprudencia ha tenido interpretaciones diversas. Si bien hubo fallos que permitieron actividades con evaluación ambiental, los más recientes de la Corte Suprema (2012) han prohibido la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas para fines hidroeléctricos en parques nacionales, basándose en la Convención de Washington, que prohíbe la explotación comercial. Sin embargo, en Reservas Nacionales, la situación es diferente y puede permitirse bajo ciertas condiciones y permisos.
¿Cuál es la diferencia entre un Parque Nacional y una Reserva Nacional en Chile, según la jurisprudencia?
La jurisprudencia y dictámenes han distinguido que en Parques Nacionales existe una prohibición más estricta de explotación comercial, mientras que en Reservas Nacionales se permite la utilización de riquezas naturales bajo vigilancia oficial, siempre que sea compatible con los fines de protección y con la debida autorización administrativa (como la del Intendente para actividades mineras según el Código de Minería).
¿Qué rol juega el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) en proyectos en áreas protegidas?
Según el artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300, la ejecución de obras o actividades en áreas protegidas debe someterse al SEIA. Sin embargo, la Contraloría ha dictaminado que la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas superficiales no requiere una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable previa, lo que ha generado controversia con la autoridad ambiental y la jurisprudencia judicial. En general, los proyectos deben demostrar compatibilidad con los objetivos de protección y el uso racional de los recursos naturales.